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4 ans après la tempête Xynthia et les crues du Var : une politique de prévention et de gestion face aux risques d’inondation et de submersion

7 mars 2014 - Prévention des risques
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Avec 17 millions d’habitants exposés au risque inondation, 9 millions d’emplois exposés au débordement de cours d’eau, et un coût annuel de dommages variant de 650 M€ à 800 M€, dont la moitié pris en charge par le régime de solidarité nationale "catastrophes naturelles", la France est régulièrement marquée par des catastrophes. Pour faire face à ces enjeux essentiels de sécurité des personnes et des biens, l’Etat développe et porte une politique globale de gestion des inondations.


Cette politique, pilotée par le ministère du développement durable en lien avec le ministère de l’intérieur et les autres ministères concernés, s’articule principalement autour :
  • de la mise en œuvre de la directive inondation, qui amènera en particulier à définir des stratégies locales sur des territoires prioritaires : pour mettre en œuvre ces stratégies, les collectivités pourront s’appuyer sur un compétence nouvelle, en matière de prévention des inondations, créée par la loi MAPAM. (122 TRI ont été définis en 2012, et serviront de base aux stratégies locales. La stratégie nationale a fait l’objet d’une concertation de l’ensemble des parties prenantes au cours de l’année 2013 et sera prochainement adoptée)
  • du plan submersions rapides (2011-2016), élaboré suite à la tempête Xynthia et aux inondations du Var en juin 2010, et validé le 17 février 2011 après une large concertation (500 M€ engagés sur le FPRNM de 2011 à 2016, objectif de 1 200 km de digues rénovées, dont 343km en cours ou déjà réalisés)
  • de l’appel à projets PAPI (programmes d’action de prévention des inondations) qui soutient l’émergence de programmes globaux dans les bassins de risques, et les finance, (80 projets PAPI et PSR labellisés nationalement et localement depuis 2011, représentant 952 M€, dont 385 M€ pour l’Etat)
  • de l’achèvement des acquisitions de biens exposant leurs occupants à des menaces graves pour leur vie. (1150 biens acquis en Vendée et Charente-Maritime, dans les zones de plus fort risques. Les biens non protégeables, et non acquis à l’amiable, font l’objet de procédures d’expropriation pour assurer la sécurité des personnes)

La politique nationale s’appuie sur une gouvernance partenariale, tant au niveau national avec l’installation en juillet 2011 de la Commission mixte « inondation », que dans les bassins hydrographiques, autour des comités de bassin. Ces instances associent l’ensemble des parties prenantes. Ainsi la Commission mixte « inondation » associe des représentants des collectivités territoriales, des ministères, des acteurs économiques, des ONG, ainsi que des membres de chaque comité de bassin.

Mise en œuvre de la directive inondation
Au niveau national, la Commission mixte « inondation » a défini au cours de l’année 2013 les orientations et défis de la Stratégie nationale de gestion des risques d’inondations. Cette stratégie a fait l’objet d’une large concertation auprès de l’ensemble des parties prenantes. Elle doit désormais recevoir l’avis du conseil d’orientation pour la prévention des risques naturels majeurs, du conseil national de l’eau, et du conseil national de la mer et des littoraux, avant son adoption par le Gouvernement. Visant à augmenter la sécurité des populations, à diminuer les dommages liés aux inondations et d’une manière générale à accélérer le retour à la normale des territoires inondés, cette stratégie nationale doit permettre de fournir un cadre cohérent et partagé avec les parties prenantes pour la politique de gestion des inondations sur le territoire français
Celle-ci est mise en œuvre sous la conduite des préfets coordonnateurs de bassin de la métropole et des DOM, qui ont arrêté fin 2011 l’évaluation préliminaire des risques d’inondation, première étape de mise en œuvre de la directive. Les travaux mettent en lumière l’importance des enjeux exposés aux risques d’inondations : environ 17 millions d’habitants vivent en zone inondable et les activités économiques concernées représentent de l’ordre de 40 % des emplois.

A l’aide de l’évaluation préliminaire du risque d’inondation, 122 territoires à risques importants d’inondation (TRI) ont été identifiés sur le territoire national. Cette identification, arrêtée en fin d’année 2012 par chaque préfet de bassin sur son territoire de compétence s’est appuyée sur une large concertation. L’identification des TRI relève d’une volonté de priorisation et de rationalisation de l’action publique en matière de gestion des risques d’inondation, parce que ces territoires concentrent les impacts potentiels d’une inondation en terme de santé humaine et d’activité économique. Cela ne signifie cependant pas que rien ne sera fait en matière de gestion des risques d’inondation en dehors des TRI.

Sur les 122 TRI identifiés, et toujours en concertation, notamment avec les collectivités territoriales, une cartographie fine des risques a été engagée en 2012, et s’achèvera dans les prochains mois. Cette cartographie, demandée par la directive inondation, permet d’améliorer, et d’homogénéiser, la connaissance du risque sur les secteurs les plus exposés.

 Enfin, d’ici décembre 2015, un plan de gestion des risques d’inondation (PGRI) sera adopté dans chaque bassin hydrographique. Ce plan, prévu par la directive inondation, contiendra des objectifs et des dispositions pour la gestion des inondations. Au titre de la protection générale des populations, le dispositif ORSEC sera référencé dans les PGRI. Ces PGRI seront déclinés sur les territoires à risques prioritaires, à travers des stratégie locales.

Mise en œuvre du plan submersions rapides (PSR)

Le plan est opérationnel depuis 2011, avec des avancées concrètes sur chacun de ses 4 axes :

Maîtriser l’urbanisation et adapter le bâti

Les préfets ont identifié les communes pour lesquelles un plan de prévention des risques naturels (PPRN) littoraux doit être établi en priorité, dans un délai de trois ans. De manière générale, dans chaque région concernée par l’après Xynthia, un programme de PPRN prioritaires a été établi. A ce jour, 273 communes prioritaires se sont vues prescrire des PPRN littoraux sur un total de 303 communes prioritaires identifiées, soit plus de 90 % d’entre elles. Un référentiel national pour l’adaptation des logements en zone inondable a été publié en juillet 2012.

Améliorer la connaissance des aléas, surveiller, prévoir, alerter et gérer la crise


Un large partenariat (Etat, Caisse centrale de réassurance, sociétés d’assurance, collectivités locales) autour d’un projet d’Observatoire national des risques naturels, s’est concrétisé en mai 2012 et marque une étape importante dans la construction d’un outil de partage et de diffusion des données et indicateurs sur les risques naturels. Ce partenariat s’est notamment concrétisé en 2013 par la création d’un portail internet dédié au partage des données de l’observatoire.

En matière de prévision, de vigilance, et d’alerte, Météo France a mis en place en octobre 2011, la nouvelle vigilance « vagues - submersion (marine) » (en partenariat avec le SHOM, et en lien avec le Ministère du développement durable et le Ministère de l’Intérieur). Cette vigilance a déjà été activée un grand nombre de fois depuis son lancement (dont 11 en orange ou rouge pour l’année 2013). Le programme de renouvellement accéléré et d’extension du réseau des radars hydrométéorologiques, soutenu par le Ministère du développement durable, a été défini avec une première tranche engagée dès la fin 2011 (11,9 M€) comprenant 6 renouvellements et 3 extensions. Le service d’Avertissement sur Pluies Intenses à l’échelle des Communes (APIC) est opérationnel depuis fin 2011 (plus de 4 300 communes abonnées fin 2013) et celui des bulletins téléphonés de vigilance météorologique depuis avril 2012. Les études et expérimentations pour un futur service d’anticipation des crues soudaines, assuré par l’Etat, sont en cours. Parallèlement, l’extension du linéaire surveillé par l’Etat se poursuit ; 21 200 km de cours d’eau sont maintenant couverts par la vigilance « crues ».

Améliorer la fiabilité des ouvrages et des systèmes de protection

Des travaux de réparations ont été mis en œuvre très rapidement après la tempête, avec 190 chantiers réalisés en 2010, sur des digues maçonnées ou en terre ou sur des cordons dunaires (120 chantiers en Charente-Maritime et 70 chantiers en Vendée) pour un montant de travaux de 31,9 M€ dont 15,5 M€ financés par l’Etat. Une aide d’urgence de 7,3 M€ a été apportée par l’Union Européenne. Depuis, la labellisation de 80 programmes PAPI/PSR démontre le dynamisme des projets de réhabilitation d’ouvrages, avec près de 335 km de digues concernés. La gestion de ces ouvrages est clarifiée, et de mieux en mieux structurée. La loi de modernisation de l’action publique et d’affirmation des métropoles, adoptée en 2013 par le Parlement, confie aux communes et à leurs groupements une compétence de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations, pour laquelle les collectivités auront la possibilité de lever une taxe spécifique.

Améliorer la résilience des populations aux submersions rapides

En matière de culture et de mémoire du risque, le plan submersions rapides prévoit notamment la pose de repères de limite de submersion marine, pour conserver et transmettre la mémoire de cet événement dramatique. 2000 repères ont été réalisés et mis à disposition des maires pour matérialiser le souvenir de Xynthia. Les dossiers départementaux sur les risques majeurs (DDRM) et les documents d’information communaux sur les risques majeurs (DICRIM) doivent mieux prendre en compte le risque de submersion marine. De nouvelles maquettes, ainsi que des outils d’accompagnement à la réalisation des DICRIM et des plans communaux de sauvegarde sont mis à la disposition des collectivités. 
 
 
 

L’appel à projets PAPI et PSR

Cet appel à projets soutient soit des confortements d’ouvrage de protection, soit des plans d’actions globaux (intégrant urbanisme et PPR, ouvrages de protection, ralentissement dynamique, réduction de la vulnérabilité du bâti, alerte et préparation à la gestion de crise, information préventive…).
Les dossiers sont labellisés soit par la Commission mixte « inondation » pour les plus importants, soit par des commissions de bassin, au niveau local. A ce jour, 80 projets ont été labellisés, représentant un coût total d’environ 952 M€ avec une aide de l’Etat via essentiellement le Fonds de Prévention des Risques Naturels Majeurs (FPRNM) de 385 M€, dans le cadre de l’enveloppe de 500 M€ sur 2011-2016 prévue au sein du FPRNM par le Plan Submersions Rapides. Parmi les 80 projets retenus et labellisés, 17 PAPI et 5 PSR hors PAPI (digues) concernent les départements de Charente-Maritime et de Vendée, les plus touchés par la tempête Xynthia.

Ces travaux sont conduits en large partenariat, à l’initiative des collectivités territoriales, en mobilisant à la fois :

  • les acteurs locaux, en particulier les collectivités locales, tant dans les instances de gouvernance, pour faire émerger aujourd’hui les projets de PAPI que demain pour promouvoir les stratégies locales à déployer en application de la directive inondations,
  • les préfets et l’ensemble des services déconcentrés de l’État,
  • les établissements publics,
  • les acteurs locaux, en particulier les collectivités locales,

Tous ces partenaires ont été réunis autour de la thématique des risques naturels (inondations et autres risques) les 2 et 3 décembre 2013 lors des secondes assises nationales des risques naturels organisées à Bordeaux par le ministère du développement durable.

Amélioration des délais de réalisation des ouvrages labellisés PAPI/PSR

Depuis la tempête Xynthia, les collectivités touchées par les submersions marines et ruptures de digues se sont fortement mobilisées pour élaborer des programmes de prévention des inondations visant à garantir une stratégie et un programme d’actions global, adaptés à un territoire cohérent (PAPI) et pour étudier des projets de digues visant à garantit la qualité de la protection des populations (PSR).

Les travaux de digues issus de ces programmes, qui ne relèvent pas de la procédure dite « urgente », font l’objet d’études plus détaillées et d’instructions administratives au regard des contraintes du site sur lequel ils sont envisagés. Notamment, suivant la sensibilité environnementale, ces projets peuvent être soumis à plusieurs réglementations (loi sur l’eau, Natura 2000, espèces protégées...) et entraîner, s’il n’ont pas été anticipé, des délais d’études et d’instruction qui peuvent se révéler très longs.

L’ensemble de ces procédures, mises en série et souvent complexes, conduit parfois à n’envisager des travaux que 5 ou 6 ans après la catastrophe, au mieux.

Dans ce cadre, une mission d’appui, confiée au CGEDD, a mené une analyse des programmes lancés et restant à réaliser sur les territoires touchés par Xynthia, ainsi qu’une analyse des procédures mises en œuvre pour instruire ces dossiers. Les conclusions de cette mission, ont donné lieu le 24 octobre 2013 à de nouvelles instructions ministérielles aux services de l’Etat des quatre départements les plus touchés par Xynthia, leur demandant notamment d’utiliser les procédures simplifiées d’autorisation prévue dans le code de l’environnement, lorsque les projets de digues ne portent pas atteintes à ces enjeux, et d’expérimenter la déconcentration de la labellisation de ces projets par les services de l’État.

Depuis cette date, plusieurs projets de digues ont avancé significativement, dont 6 de façon très concrète. En Vendée, les confortements de la digue des grands relais, de la digue est de la Faute-sur-Mer, de la digue de la Pergola et de la digue de Grues et Grenouillet ont été autorisés. Pour cette dernière, les travaux ont débuté en janvier 2014. En Charente-Maritime, le renforcement de la digue du Boutillon est en cours, tandis que celui de la digue de Port des Barque vient d’être achevé sur un premier tronçon. Dans ces deux départements, les services de l’Etat aménagent leurs procédures pour simplifier le dépôt des dossiers de projets que les collectivités élaborent actuellement.

Délocalisations Xynthia

Des périmètres d’acquisition amiable, dénommés « zones de solidarité » ont été initialement délimités en avril 2010 de façon à permettre à des populations résidant dans des zones particulièrement exposées de se réinstaller, dans des conditions économiquement satisfaisantes, en dehors des zones à risques. Cette démarche a permis de soustraire rapidement à une menace grave sur la vie humaine les habitants ayant accepté la proposition de l’État (plus de 1150 biens ont été ainsi acquis en Vendée et en Charente Maritime).

En même temps que des solutions de protections ont été recherchées et initiées là où cela était réalisable, des expertises ont permis de déterminer les biens non acquis à l’amiable et qui demeureraient exposés à des menaces graves pour les vies humaines.

Ainsi des zones ont été définies conduisant à mettre en place des procédures de déclaration d’utilité publique (DUP) pour exproprier les habitations dangereuses.

Pour le département de Vendée les arrêtés de DUP et de cessibilité des biens concernés à La Faute-sur-Mer et l’Aiguilon-sur-mer ont été signés en janvier 2013 après un examen attentif des conclusions des rapports d’enquête. Le 10 octobre 2013, le juge de l’expropriation a pris deux ordonnances d’expropriation pour les biens déclarés cessibles et non-acquis à l’amiable sur ces deux communes (à ce jour, l’Etat a pris possession de 37 des 103 biens déclarés cessibles dans le cadre de la procédure). En Charente Maritime, la procédure de DUP sur les communes de Charron, Aytré et Port-des-Barques est achevée. Elle s’achèvera très prochainement concernant la commune de Fouras, la commission d’enquête ayant rendu un avis favorable sur ce dossier (soit, pour la Charente-Maritime, un total intermédiaire de 15 biens déclarés cessibles). Celles portant sur les autres sites seront mises en oeuvre prochainement et viendront clore le processus de délocalisation entrepris en même temps que la réalisation des plans de préventions des risques littoraux prioritaires (PPRL) destinés à rendre le bâti plus sûr.

Dans l’attente de l’aboutissement de l’élaboration des PPRL des mesures conservatoires sont appliquées localement afin de s’assurer que de nouvelles constructions ne s’implantent dans des zones dont la dangerosité ne peut pour l’instant pas être écartée.

 

 

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