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Évaluation économique des projets de gestion des risques naturels

26 août 2016 - Développement durable
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Historique et Présentation

Les méthodes d’évaluation socio-économique (analyse coût bénéfice, analyse multi-critères) constituent une aide à la décision dans les différentes étapes d’élaboration d’un projet de prévention des inondations. Elles permettent de réaliser un arbitrage entre différentes alternatives de gestion du risque inondation sur un territoire considéré. Elles permettent aussi de comparer les projets à l’échelle du territoire national sur une base méthodologique commune et objective. Elles peuvent ainsi participer à la priorisation de l’attribution des fonds publics.

L’évaluation socio-économique des projets de gestion des risques naturels a débuté dès les années 1930 aux USA. Seuls les projets dont les bénéfices étaient supérieurs aux coûts bénéficiaient d’une subvention de l’État. En 1963, ce sont les Anglais qui adoptent cette approche. C’est le cas de la France depuis 2011, date à laquelle, avec l’incitation de la directive inondation, l’évaluation économique des programmes d’action de prévention des inondations est devenue obligatoire pour bénéficier des soutiens financiers du Fonds de Prévention des Risques Naturels Majeurs, encore appelés Fonds Barnier.

Le ministère a proposé une première méthode d’analyse coût-bénéfice pour évaluer les mesures structurelles inscrites dans les programmes d’action de prévention des inondations en 2010. L’objectif est d’évaluer la rentabilité des mesures proposées pour la gestion des inondations en comparant les dommages évités grâce aux mesures par rapport à leur coût.

Cette méthode permet de mesurer les dommages évités aux logements, aux établissements publics, aux activités agricoles ainsi qu’aux entreprises. Seuls les impacts économiques des mesures structurelles mises en place sont ainsi pris en compte. La mise en sécurité des personnes (le nombre de personnes en zone inondable, le nombre de personnes vivant dans les habitations de plain-pied...), les impacts sur l’environnement ou sur le patrimoine culturel, la résilience du territoire (l’utilisation des réseaux de transports…) ne rentrent pas dans l’évaluation.

La méthode d’analyse multicritères ou analyse coûts-bénéfices étendue a été développée dans le cadre de la mise en œuvre du deuxième appel à projets « programmes d’action de prévention des inondations ». Elle permet de compléter l’analyse coûts-bénéfices par une évaluation de la réduction de la vulnérabilité du territoire via le calcul d’indicateurs quantifiés et une évaluation de l’efficacité et du coût-efficacité du projet.

Un guide méthodologique d’analyse multicritères et ses annexes techniques a été publié en juillet 2014 par le ministère, [Analyse multicritères des projets de prévention des inondations]. Il propose un cadre de référence national et les outils pour mettre en œuvre cette nouvelle méthode qui a pour but d’élargir le champ des enjeux pris en compte dans l’évaluation socio-économique de ces projets et d’étendre leur évaluation à des critères non monétaires.

Qui est soumis à l’obligation de réaliser une évaluation socio-économique ?

Obligation pour bénéficier du fonds Barnier au titre des programmes d’action de prévention des inondations

Tout programme de prévention des inondations dont les mesures structurelles avec modifications de l’aléa sont supérieurs à 2M€ ou représentent plus de 25 % du coût total du projet doit faire l’objet d’une analyse coût bénéfice.

Le cahier des charges programmes d’action de prévention des inondations impose les justifications minimales à fournir sur l’analyse coût-bénéfice pour remplir les conditions de labellisation des programmes d’action de prévention des inondations.

Les porteurs de projet peuvent, s’ils le souhaitent, remplacer l’analyse coûts-bénéfices par l’analyse multicritères. Celle-ci doit alors répondre au cahier des charges de l’analyse multicritères. La méthode décrite dans le nouveau guide méthodologique et les outils associés ainsi que le cahier des charges de l’analyse multicritères représentent le nouveau référentiel national. L’application d’une autre méthode ou d’autres outils devront être dûment justifiés.

Qui d’autres peut avoir intérêt à réaliser une analyse coûts-bénéfices/analyse multicritères ?

L’analyse multicritères a plusieurs objectifs qui pourront intéresser des porteurs de projet pour comparer des mesures non soumises à la labellisation au titre des programmes d’action de prévention des inondations.

L’analyse coûts-bénéfices permet de répondre aux questions suivantes :

  • Quels sont les montants de dommages aux logements, aux activités économiques, aux activités agricoles et aux établissements publics avant la mise en place de la mesure ?
  • Quel montant de dommages sont évités grâce à la mise en place de la mesure ?
  • Quel secteur profite le plus de la mise en place de la mesure ?
  • Est-ce que mon projet est rentable ?

En plus de répondre aux questions précédentes, l’analyse multicritères permet d’intégrer des enjeux tels que la mise en sécurité des personnes, les dommages à l’environnement et au patrimoine culturel et la résilience du territoire. Elle répond aux questions suivantes :

  • Est-ce que mon projet atteint les objectifs que je me suis fixé en termes de dommages évités ? En termes de nombre de personnes protégées ? En termes d’emplois protégés ?
  • Atteint-il ces objectifs à moindre coût ?
  • Est-ce que mon projet est rentable à l’horizon 50 ans ?

La méthode proposée offre des outils pour caractériser les impacts des mesures mises en place sur les conséquences des inondations. Ces différentes questions permettent d’éclairer le porteur de projet sur son projet et d’avoir des outils concrets de discussion avec les parties prenantes.

Présentation de la méthodologie d’analyse multicritères

La méthode d’analyse multicritère se décompose en deux niveaux d’analyse :

  • Une analyse élémentaire qui se base sur une liste de 17 indicateurs dits élémentaires permettant de caractériser l’exposition des enjeux du territoire au risque inondation avant et après la mise en place de la mesure
  • Une analyse synthétique qui se base sur une liste de 7 indicateurs dont la valeur actualisée nette du projet et le ratio B/C, les principaux résultats de l’analyse coûts-bénéfices »

L’analyse élémentaire comporte :

Des indicateurs permettant d’améliorer la connaissance de l’exposition du territoire aux inondations aussi bien avant qu’après la mise en place des mesures.

 

Il est ainsi recommandé de calculer :

  • 11 indicateurs principaux d’exposition des enjeux avant et après la mise en place des mesures. Des indicateurs secondaires d’exposition des enjeux peuvent également être calculés ;
  • 4 indicateurs de dommages monétaires aux biens : logements, entreprises (hors agricoles), établissements publics et activités agricoles.

Ces indicateurs permettent d’appréhender l’impact des mesures proposées sur les conséquences des inondations.

Axes de la directive inondation
Indicateurs élémentaires
Mise en sécurité des personnes P1 Nombre de personnes habitant en zone inondable et part communale
P2 Part des personnes habitant dans des logements de plain-pieds en zone inondable par commune
P3 Capacités d’accueil des établissements recevant du public en zone inondable
P4 Part de bâtiments participant directement à la gestion de crise situés en zone inondable
Autres indicateurs secondaires : S1, S2
Réduction des dommages aux biens M1 Dommages aux habitations
M2 Dommages aux entreprises
M3 Dommages aux activités agricoles
M4 Dommages aux établissements publics
Amélioration de la résillience du territoire P5 Trafic journalier des réseaux de transport en ZI
P6 Part des entreprises aidant à la reconstruction après une inondation dans les communes exposées
P7 Nombre d’emplois en zone inondable
Autre indicateur secondaire : S3
Protection de l’environnement P8 Stations de traitement des eaux usées en zone inondable : charge journalière entrante en moyenne annuelle
P9 Déchets : capacités de traitement et de stockage en zone inondable
P10 Nombre de sites dangereux en zone inondable
Autre indicateur secondaire S4
Protection du patrimoine culturel P11 Nombre de bâtiments patrimoniaux et de sites remarquables en zone inondable
Autre indicateur secondaire S5
Coûts M5 Coût d’investissement
M6 Coût de fonctionnement annuel

Des indicateurs des coûts du projet (coût d’investissement et coût d’entretien annuel)

L’analyse synthétique

Objectifs
Indicateurs synthétiques Notation  
Efficacité Nombre (moyen annuel) d’habitants protégés par le projet NEMA habitants Indicateurs non monétaires
Nombre moyen annuel d’emplois protégés par le projet NEMA emplois
Part des dommages évités grâce au projet DEMA/DMAsc de référence Indicateurs monétaires
Coût-efficacité Coût total moyen du projet par habitant protégé grâce au projet C/NEMA habitants
Coût total moyen du projet par emploi protégé grâce au projet C/NEMA emplois
Efficience Valeur actualisée nette du projet VAN
Ratio des bénéfices générés par le projet sur le coût du projet B/C

Il s’agit d’indicateurs non pondérés permettant de répondre aux trois questions suivantes :

  • Efficacité - Les objectifs sont-ils atteints ?
  • Coût-efficacité - Les objectifs sont-ils atteints à moindre coût ?
  • Rentabilité - Le projet est-il efficient ?

Il est recommandé de calculer 7 indicateurs qui vont permettre de synthétiser l’information essentielle de l’analyse élémentaire et de répondre aux trois questions précédentes. Deux indicateurs optionnels peuvent en outre être calculés si le porteur de projet le juge utile au regard des conséquences de son projet sur son territoire.

Le guide d’analyse multicritères et les annexes techniques

Le guide méthodologique, publié en juillet 2014 fournit des recommandations et des outils pour évaluer la pertinence des mesures envisagées sur les territoires. Il est destiné aux porteurs des projets de gestion des inondations (collectivités, établissements publics territoriaux de bassins, syndicats de rivière...), aux DREAL et aux DDT ainsi qu’aux bureaux d’études qui travaillent avec eux.

Il est constitué de deux parties :

  • un guide méthodologique qui donne le cadre d’application des analyses multicritères, les différentes étapes nécessaires dans la réalisation d’une AMC et des boîtes à outils pour aider à la réalisation de chacune de ces étapes (aléas, bénéfices, coûts, indicateurs synthétiques) ;
  • des annexes techniques qui apportent les outils pour le calcul des indicateurs élémentaires d’enjeux et les indicateurs monétaires.

Dans le cadre d’une procédure de labellisation des programmes d’action de prévention des inondations, il est fait pour être utilisé en lien avec le cahier des charges de l’analyse multicritères.

Les déclinaisons de l’analyse multicritères : les territoires soumis aux submersions marines et aux crues torrentielles

L’annexe d’analyse multicritères submersion marine

Les territoires soumis à la submersion marine sont éligibles à la labellisation des programmes d’action de prévention des inondations et dans ce cadre peuvent bénéficier de subventions du FPRNM. Ils sont donc soumis à la réalisation d’analyse coûts-bénéfices dans le même cadre que les programmes d’action de prévention des inondations mis en place pour les inondations fluviales.

Une adaptation de la méthode a été réalisée pour les territoires soumis aux submersions marines temporaires. Des outils sont d’ores et déjà mis à la disposition des porteurs de projets pour la caractérisation de l’aléa (guide technique de caractérisation des aléas littoraux pour la réalisation d’analyse coûts-bénéfices, 2015, Cerama) et l’évaluation des dommages monétaires ([fonctions de dommages littoral]) dans l’attente de la publication d’une annexe aléas littoraux au guide méthodologique d’analyse multicritères inondation (en cours) qui intégrera l’évaluation des projets de gestion de l’érosion et des submersions marines.

L’annexe d’analyse multicritères torrentiel

Les territoires de montagne soumis aux crues torrentielles sont éligibles à la labellisation des programmes d’action de prévention des inondations et peuvent ainsi bénéficier des subventions du FPRNM. Ils sont soumis aux mêmes conditions pour la réalisation des analyses coûts-bénéfices que les programmes d’action de prévention des inondations proposés sur des territoires de plaines.

Une adaptation de la méthode aux spécificités des crues torrentielles est en cours. Il est recommandé, pour la réalisation d’analyse coûts-bénéfices sur des projets de gestion de ce type de crue de se reporter au guide méthodologique d’analyse multicritères inondation et de contacter la DGPR qui pourra mobiliser les experts concernés.

Aides à la réalisation et à l’instruction des dossiers d’analyse coûts-bénéfices et analyse multicritères

  • Les points de vigilance lors de l’élaboration des analyses coûts-bénéfices et des analyses multicritères
  • La grille d’analyse des analyses coûts-bénéfices pour les services instructeurs. Cette grille à remplir par le service instructeur lui permet de voir si l’analyse coûts-bénéfices produite répond au cahier des charges de l’analyse coûts-bénéfices et si elle est favorable pour le projet. En cas de demande d’expertise auprès de la DGPR, la grille sera demandée.
  • La grille d’analyse des analyses multicritères pour les services instructeurs. Même principe que pour celle des analyses coûts-bénéfices
  • La foire aux questions. L’objectif de la foire aux questions est de centraliser les questions concernant la réalisation ou l’instruction des dossiers d’analyse multicritères et de capitaliser les réponses qui y sont apportées. La foire aux questions constitue un référentiel apportant des précisions sur les méthodes préconisées et les conseils donnés par les experts. Elle apporte aussi des conseils utiles aux bureaux d’études et aux porteurs de projet pour faciliter la mise en œuvre du guide méthodologique et l’utilisation des outils mis à disposition.
  • Les référentiels coûts. Trois guides d’aide à l’évaluation des coûts des projets seront bientôt disponibles et téléchargeables sur ce site :
    • Le référentiel coûts des projets de protection en milieu fluvial
    • Le référentiel coûts des projets de protection en milieu torrentiel
    • Le référentiel coûts des projets de protection en milieu littoral
  • Guide technique pour l’évaluation des incertitudes des analyses coûts-bénéfices (Irstea). L’Irstea a produit un guide d’aide à la réalisation des analyses d’incertitudes recommandées dans le cadre des analyses coûts-bénéfices et des analyses multicritères avec les analyses de sensibilité. Pour rappel, l’Irstea propose un outil pour l’analyse de sensibilité et l’analyse des incertitudes relatives aux analyses multicritères et analyses coûts-bénéfices.

 

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Voir aussi

  • Les nouvelles fonctions de dommages aux entreprises seront mises en ligne dès le 1er janvier 2017.
  • Des travaux sont lancés sur la construction d’une méthode d’évaluation économique des projets de gestion des crues torrentielles.
  • La formation analyse coûts-bénéfices/analyse multicritères organisée par l’Ifore aura lieu en Décembre 2016. Pour plus d’informations se référer au site internet des formations de l’Ifore.

Liens utiles

  1.  

Analyse multicritères et programmes d’action de prévention des inondations

Aide à l’élaboration des analyses coûts-bénéfices et analyses multicritères

Foire aux questions