Cadre européen énergie-climat

Des objectifs européens pour l'énergie et le climat à différents horizons temporels

Vision de long terme

La feuille de route de la Commission européenne pour une économie sobre en carbone à l’horizon 2050 propose des scénarios et orientations pour atteindre de manière optimale l’objectif que s’est fixé l’Union européenne de réduire de 80 à 95 % ses émissions de gaz à effet de serre (GES) d’ici à 2050, par rapport à leur niveau de 1990, afin d’apporter sa contribution à la limitation du réchauffement global à moins de 2 °C. La France soutient cette approche. Elle a ainsi confirmé dans la loi de la transition énergétique pour la croissance verte d'août 2015 son objectif de division par quatre de ses émissions à l’horizon 2050, cohérent avec l’objectif de réduction de 80 % à l’échelle de l’Union, puisque les émissions françaises par habitant et par unité de PIB étaient déjà nettement inférieures à la moyenne de l’Union en 1990.

Engagements à l’horizon 2020

Le paquet énergie-climat 2020 aborde de manière intégrée les enjeux énergétiques et climatiques. Il repose sur trois grands objectifs :

• la réduction de 20 % des émissions de GES de l’Union européenne par rapport à 1990,
• la réduction de 20 % de la consommation énergétique européenne par rapport à l’augmentation tendancielle
• une part de 20 % d’énergies renouvelables dans la consommation d’énergie totale.

Le premier objectif (atténuation) et le troisième (énergies renouvelables) sont juridiquement contraignants en particulier au travers d'objectifs assignés à chaque pays. Si pour le deuxième (efficacité énergétique) l’objectif global demeure non contraignant, il n’en va pas de même des mesures instaurées par la directive adoptée en 2012.

Engagements à l’horizon 2030

Les conclusions du Conseil européen de fin octobre 2014 entérinent les grands objectifs d’un accord sur le cadre énergie-climat européen à horizon 2030.

Dans la perspective clairement affichée de promouvoir l’accord global sur le climat intervenu fin 2015 à Paris, l’objectif de réduction des émissions de GES domestiques de l’Union d’au moins 40 % en 2030 par rapport à 1990 a marqué la volonté de l’Europe d’être en pointe sur ce sujet.

La répartition de cet objectif est fixée, par rapport à 2005, à hauteur de -43 % pour les secteurs dits EU-ETS et -30 % pour les secteurs hors EU-ETS.

L’UE se fixe également un objectif contraignant d’au moins 27 % d’énergies renouvelables dans sa consommation énergétique.

Le texte fixe enfin un objectif d’efficacité énergétique de 27 % (réduction de la consommation d’énergie primaire par rapport au scénario tendanciel pour 2030). Un réexamen est prévu d’ici 2020 pour, le cas échéant, augmenter encore cet objectif.

La politique climatique européenne

Les politiques climatiques européennes comportent trois grands volets :

• le marché carbone européen EU-ETS (énergie et industrie,  European Union Emissions Trading Scheme),
• le « partage de l’effort » (transport, bâtiment, agriculture…)
• et la politique UTCF (utilisation des terres, leurs changements et la forêt, ou LULUCF en anglais).

Secteur EU-ETS

L’objectif de réduction des émissions de gaz à effet de serre fait l’objet d’un traitement harmonisé et intégré à l’échelle de l’Union européenne pour les gros émetteurs au travers du système communautaire d’échange de quotas d’émissions (EU-ETS). Sont concernés principalement :

• la production énergétique carbonée et l’industrie,
• le secteur de l’aviation depuis 2012
• depuis 2013, les émissions de N2O et de perfluorocarbures (PFC) des secteurs de la chimie et de l’aluminium.

L’EU-ETS impose depuis 2005 un plafond d’émissions à plus de 11 000 installations industrielles responsables de près de 50 % des émissions de CO2 de l’Union européenne, soit environ 2 milliards tCO2.

Ces installations doivent restituer tous les ans autant de quotas que leurs émissions vérifiées de l’année précédente.

L’objectif de réduction d’émissions de 43 % à 2030 se traduira par une réduction annuelle du plafond portée à 2,2 % à partir de 2021, au lieu de 1,74 % actuellement.

Secteur « partage de l’effort »

Pour les émissions plus diffuses, l’objectif de réduction est de la responsabilité des États membres et fait l’objet de plafonds annuels depuis le 1er janvier 2013. Sont concernés principalement :

• les transports,
• les bâtiments,
•  le tertiaire
• et l’agriculture.

Ces secteurs sont désignés par les acronymes ESD pour la période 2013-2020 (du nom de la décision européenne Effort Sharing Decision) et ESR pour la période 2021-2030 (Effort Sharing Regulation).

L’objectif de réduction des émissions des secteurs non couverts par le marché carbone a été fixé au niveau de l’ensemble de l’UE à 10 % en 2020 par rapport à 2005, en cohérence avec la réduction de 20 % tous secteurs confondus par rapport à 1990. En effet, si la date de 1990 fait référence au plan international, il lui a été préféré la date de 2005 dans le cadre européen pour bénéficier d’une base statistique plus solide et pour limiter l’impact des évolutions économiques nationales très contrastées à la fin du siècle dernier. Dans le cadre de la déclinaison nationale de cet objectif européen de -10 %, la France s’est engagée sur une réduction de 14 % en 2020 par rapport à 2005.

Les outils mis en œuvre pour atteindre cet objectif sont très divers, mais visent principalement la maîtrise de la demande énergétique et le développement des énergies renouvelables, soit les deux autres grands objectifs du paquet énergie-climat.

Des outils visent également à réduire les émissions d’autres gaz à effet de serre que le CO2 –  méthane, dioxyde d’azote, gaz fluorés – notamment dans l’agriculture et l’industrie. La France a ainsi transmis à la Commission en avril 2015 un rapport qui rend compte de l’ensemble des politiques d’atténuation mises en œuvre sur ce secteur (rapport sur les mécanismes de surveillance, RMS 2015).

L’objectif de réduction d’émissions de 30 % au niveau européen en 2030 par rapport à 1990 se traduira par un nouvel objectif pour chaque État membre.

Secteur UTCATF

Font exception les émissions de CO2 non énergétiques et qui sont liées à l'UTCF. Ces émissions correspondent aux variations de stock du carbone des sols et de la forêt. Pour ce troisième et dernier secteur, il n’est pas fixé d’objectif dans le cadre européen pour 2020 – c’est un point de différenciation avec l’accord de Kyoto qui lui intègre ce secteur dans les objectifs internationaux.

Au plan européen, d’ici 2020, pour les sols et la forêt, les efforts se concentrent sur l’amélioration progressive de la comptabilité du carbone, afin que ce secteur puisse faire l’objet d’un objectif européen (et le cas échéant d’instruments de réduction adéquats) pour la période 2021-2030.

Plan comptable forestier national

L’article 8 du règlement (UE) n° 2018/841 du Parlement européen et du Conseil du 30 mai 2018, relatif à la prise en compte des émissions et des absorptions de gaz à effet de serre résultant de l’utilisation des terres, du changement d’affectation des terres et de la foresterie (UTCATF), définit les règles de comptabilité pour les terres forestières gérées.

Au titre de son article 8.3, la France doit rendre public son plan comptable forestier national incluant une proposition de niveau de référence pour les forêts, au plus tard le 31 décembre 2018 pour la période allant de 2021 à 2025 et au plus tard le 30 juin 2023 pour la période allant de 2026 à 2030.
Le plan forestier national comptable comprend une description des inventaires d’émissions gaz à effet de serre et de la méthode utilisée pour définir le scénario, qui permet de déterminer le niveau de référence pour les forêts, fondé sur la poursuite des pratiques de gestion forestière durables de la période 2000 à 2009. "

Rapport d'état d'avancement des actions UTCATF pour la période 2013-2020

En application de l'article 10 de la décision européenne n°529/2013 relative aux règles comptables concernant les émissions et  les absorptions de gaz à effet de serre résultant des activités liées à l'utilisation des terres, au changement d'affectation des  terres et à la foresterie (UTCATF), la France doit en tant qu'État-membre de l'Union européenne communiquer des informations sur les actions prévues et son état d'avancement sur la période 2013- 2020  dans le domaine de l'utilisation des terres, de leur changement d'affectation et de la foresterie (UTCATF) en vue de limiter ou de réduire les émissions et de maintenir ou de renforcer les absorptions.

L’objectif d’atténuation du changement climatique à horizon 2020

Situation actuelle en France

En 2014, les émissions de gaz à effet de serre de l’inventaire de la France Lien vers la page sur les inventaires d’émissions de GES (13) (sur un périmètre couvrant la métropole et les outre-mer) s’élèvent à 459 Mt CO2eq, hors secteur UTCF, soit une forte baisse par rapport à l’année 2013 (-5,6 %) dont l’ampleur est principalement due à la douceur de l’hiver. Ces émissions sont en forte diminution par rapport à 1990 (-16 %) ou 2005 (-17 %). Pour le secteur du partage de l’effort, les émissions ont été réduites de 11 % par rapport à 2005.

Perspective à l’horizon 2020 pour la France

Dans le cadre d’un scénario prenant en compte l’ensemble des politiques et mesures décidées et mises en œuvre avant le 1er janvier 2014 (scénario AME 2015), la France atteindrait une réduction de 16 % de ses émissions totales de gaz à effet de serre entre 1990 et 2020.

Pour les émissions dites du partage de l’effort, le scénario AME estime que les émissions baisseraient entre 2005 et 2020 pour atteindre 346 Mt. La France respecterait donc le plafond européen fixé à 359 Mt. Le résultat obtenu en 2014 (354 Mt) est inférieur à l’objectif fixé à l’échéance 2020, toutefois ce résultat doit être relativisé compte-tenu du contexte climatique très clément de l’hiver 2014.

L’engagement de réduction de 14 % pris par la France sur ces secteurs apparaît donc réaliste. Pour 2020, l’objectif d’atténuation du paquet énergie-climat est en voie d’être atteint dès lors que le rythme des efforts correspondants est maintenu.

Il en est de même de l’objectif international pris dans le cadre du protocole de Kyoto, avec toutefois le facteur d’incertitude supplémentaire que constitue la forêt.

Climat -  Énergie : perspective à l’horizon 2020 pour l’Union européenne

Au niveau européen, les objectifs fixés à horizon 2020 sont en voie d’être atteints.

Les émissions de gaz à effet de serre ont été réduites de 19,8 % en 2013 par rapport à leur niveau de 1990. La réduction a atteint 23 % en 2014, en partie grâce à un hiver exceptionnellement doux. Selon les estimations disponibles prenant en compte l’ensemble des politiques et mesures décidées et mises en œuvre avant le 1er janvier 2014, l’Union européenne atteindra une réduction d’émission de 24 % en 2020 par rapport à 1990. Si les mesures planifiées depuis le 1er janvier 2014 sont prises en compte, la réduction pourrait atteindre 25 %.

En 2013, la consommation d’énergie renouvelable avait atteint 15 % de la consommation finale brute d’énergie. Le déploiement des énergies renouvelables a continué depuis. L’objectif de 20 % en 2020 pourra être atteint si la vitesse de déploiement est maintenue.

Enfin, l’Union européenne réduit sa consommation d’énergie. Depuis 2005, la consommation d’énergie primaire et finale a diminué à un rythme qui, s’il était maintenu, permettrait d’atteindre les objectifs fixés.

Perspectives aux horizons 2030 et 2050

Pour atteindre les objectifs de long terme, à 2030 puis 2050, le rythme annuel de réduction des émissions de gaz à effet de serre devra encore être accru.

Comparaison de l’évolution des émissions depuis 2005 à une trajectoire visant l’atteinte du facteur 4 à taux de réduction annuel constant

La restructuration de la stratégie d’atténuation française, avec l'adoption en 2015 de la Stratégie nationale bas-carbone (SNBC) et la définition en cours d’un cadre européen clair à l’horizon 2030 ont vocation à inscrire la trajectoire d’atténuation en cohérence avec les objectifs de long terme.

La transition énergétique s’inscrit dans la durée. L’horizon 2020 est la première grande étape mais l’horizon 2030 va s’y substituer comme terme le plus pertinent pour le pilotage de ces politiques, compte-tenu des investissements massifs à mettre en œuvre.

Adoption du cadre 2030 et négociation du paquet européen 2030

En amont de l’obtention d’un accord global sur le climat fin 2015 à Paris, le cadre énergie-climat 2030 adresse un signal d’ambition autour des trois mêmes objectifs que le paquet énergie-climat 2020.

L’objectif de réduction des émissions de gaz à effet de serre domestiques de l’Union d’au moins 40 % en 2030 par rapport à 1990, partagé entre le segment EU-ETS et le segment hors EU-ETS, est défini selon des réductions respectives (par rapport à 2005) de -43 % sur l’EU-ETS – il est indiqué à ce titre qu’un EU ETS réformé selon les grandes lignes de la proposition de la Commission sera l’instrument principal pour réduire les émissions ; c’est le sens de la proposition législative du 15 juillet 2015 sur la révision de l’EU-ETS pour le post 2020 – et de -30% hors EU-ETS. Cet objectif sera décliné par des objectifs contraignants pour chacun des États-membres.

Par ailleurs, le texte fixe un objectif d’au moins 27 % d’énergies renouvelables dans la consommation de l’UE en 2030 (contraignant au niveau européen mais non décliné en objectifs contraignants par États membres) et un objectif d’efficacité énergétique d’au moins 27 % (défini au niveau européen et non décliné en objectifs contraignants par États membres).

Au-delà des grandes orientations stratégiques présentées, le cadre énergie-climat  2030 fixe une ligne détaillée à la nouvelle Commission dans ses propositions (qui constitueront le « paquet »), notamment :

• une révision de la directive portant sur le marché carbone européen (proposition présentée en juillet 2015),
• un nouveau règlement sur le partage de l’effort arrêtant la répartition entre États membres de l’objectif européen de réduction de 30 % en 2030 par rapport à 2005 sur le segment hors EU-ETS,
• une proposition concernant les modalités d’inclusion du segment portant sur l’UTCF dans le périmètre de l’objectif (propositions présentées en juillet 2016).

Les travaux préparatoires de la constitution du paquet énergie-climat 2030, sur la base du cadre formé par les conclusions du Conseil européen d’octobre 2014, ont déjà commencé. Le Conseil environnement a adopté le 6 mars 2015, la « contribution prévue, déterminée au niveau national » (CPDN ou INDC pour Intended Nationally Determined Contribution) de l’Union européenne, qui a été notifiée à la convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (après la Suisse, l’Union européenne était ainsi deuxième sur 162 à transmettre sa contribution). Les objectifs européens sont ainsi traduits concrètement et valorisés dans le cadre de l’Accord de Paris  fin 2015.

Par ailleurs, le 15 juillet 2015, la Commission européenne a adopté une proposition législative concernant la révision de la directive portant sur le marché carbone européen, visant à préciser les moyens d’atteindre l’objectif de réduction de 43 % de gaz à effet de serre en 2030 par rapport à 2005 : un renforcement de la trajectoire des réductions d’émissions soumises au marché carbone européen à -2,2 %/an à partir de 2020, des dispositions sur l’allocation gratuite transitoire de quotas, un certain nombre de mesures visant l’innovation, ainsi que des mesures visant la modernisation du secteur de l’énergie et de l’amélioration de l’efficacité énergétique dans certains États membres.

Le 20 juillet 2016, la Commission européenne a publié un paquet législatif comprenant :

• une proposition de règlement sur la répartition de l’effort de réduction des gaz à effet de serre pour les secteurs non soumis au marché carbone européen ;
• une proposition de règlement sur la prise en compte de la forêt et des terres ;
• une stratégie pour la mobilité à faible taux d’émissions.

Les négociations sur les deux règlements ont débuté au Conseil sous présidence slovaque en septembre 2016. Outre la définition des objectifs par État membre (et des budgets annuels d’émissions correspondant), ces négociations visent à déterminer les règles de prise en compte des émissions et absorptions des terres et de la forêt.

Au final, la mise en œuvre opérationnelle de l’accord sur le cadre énergie-climat 2030 pour l’UE du Conseil européen d’octobre 2014 dernier est donc enclenchée.

Stratégie nationale bas-carbone (SNBC)

Le cadre communautaire prévoit que chaque État membre se dote d’une stratégie de développement à faible émission de GES.

La loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte y répond en instaurant un principe de gouvernance dans les domaines de l’énergie et du climat autour de programmations pluriannuelles sur des périodes de cinq ans, soumises à un contrôle renforcé du Parlement et de la société civile. L’atteinte des objectifs en matière de diminution des émissions de gaz à effet de serre est organisée autour de « budgets-carbone », qui déterminent les limites d’émissions de gaz à effet de serre que la France se fixe, conçus sur trois périodes de cinq ans consécutives, en s’inspirant du modèle britannique.

La Stratégie nationale bas-carbone (SNBC) , adoptée par décret en 2015, est associée à ces budgets. Elle définit les grandes lignes des politiques, transversales et sectorielles, permettant d’atteindre les objectifs. Visant la cohérence d’ensemble, elle comprend des orientations de long-terme, le cadrage économique et des recommandations sectorielles (secteurs énergétiques et non-énergétiques). Les différentes planifications et programmations pertinentes de l’État, y compris les prochains schémas régionaux et les Plans climat-air-énergie territoriaux (PCAET) doivent la prendre en compte.

L’Union européenne de l’énergie

Les 5 piliers de la politique énergétique européenne

La Commission européenne a proposé dans une communication de février 2015 un cadre stratégique pour le projet d’ « Union de l’énergie », et présenté un premier état de l’Union de l’énergie en novembre 2015. Cette démarche vise à doter l’Union européenne d’une stratégie intégrée qui décline de manière cohérente cinq piliers de la politique énergétique :

• la sécurité d’approvisionnement  énergétique, la solidarité et la confiance ;
• la pleine intégration du marché européen de l’énergie ;
• l’efficacité énergétique comme moyen de modérer la demande ;
• la décarbonation de l’économie ;
• la recherche, l’innovation et la compétitivité.

La Commission prévoit également la mise en place d’un processus de gouvernance spécifique à l’énergie. Ce processus implique notamment la réalisation de plans nationaux énergie-climat abordant les cinq axes de l’Union de l’énergie, qui remplaceraient les différents plans sectoriels remis jusqu’à présent par les Etats Membres (par exemple le plan national d’actions en matière d’énergies renouvelables et le plan national d’action pour l’efficacité énergétique).

Les propositions législatives de la Commission

La Commission européenne a publié le 30 novembre 2016 un paquet «  une énergie propre pour tous les européens », qui vise à mettre en œuvre l’Union de l’Énergie et comprend 7 textes législatifs et 4 communications, dont :

• la révision des directives relatives à l’efficacité énergétique : directive efficacité énergétique et directive performance énergétique des bâtiments ;
• la révision de la directive énergies renouvelables ;
• la révision des textes régissant l’organisation du marché de l’électricité : directive relative aux règles communes régissant le marché intérieur de l’électricité, règlement sur le marché de l’électricité, règlement relatif à la sécurité des approvisionnements électriques, et règlement relatif à l’Agence de coopération des régulateurs de l’énergie (ACER) ;
• un règlement relatif à la gouvernance de l’Union de l’énergie qui instaure l’obligation de plans nationaux énergie climat pour la période 2020-2030.

Gouvernance de l'Union de l'Energie et de l’Action Climatique

Le règlement 2018/1999 adopté par le parlement européen et le conseil de l’Union européenne le 11 décembre 2018 prévoit que les Etats Membres établissent pour le 31 décembre 2019 des plans nationaux intégrés en matière d’énergie et de climat (PNIEC) couvrant des périodes de 10 ans.

Le PNIEC doit définir des objectifs détaillés dans les cinq domaines de l’Union de l’énergie ainsi que les politiques et mesures pour les atteindre. Le PNIEC doit également contenir une prospective de long terme, notamment en matière de gaz à effet de serre. L’annexe I du règlement détaille les éléments que le PNIEC doit contenir.

Le plan national intégré énergie-climat de la France, transmis à la commission européenne,  est fondé sur deux documents nationaux de programmation et de gouvernance sur l’énergie et le climat : 

• la programmation pluriannuelle de l’énergie (PPE), qui fixe les priorités d’actions des pouvoirs publics dans le domaine de l’énergie pour les 10 années à venir, partagées en deux périodes de 5 ans. Elle traite de l’ensemble des énergies et de l’ensemble des piliers de la politique énergétique : maîtrise de la demande en énergie, promotion des énergies renouvelables, garantie de sécurité d'approvisionnement, maîtrise des coûts de l’énergie, développement équilibré des réseaux, etc. Elle permet de construire une vision cohérente et complète de la place des énergies et de leur évolution souhaitable dans la société française ;
• la stratégie nationale bas-carbone (SNBC), qui est la feuille de route de la France pour conduire la politique d’atténuation du changement climatique. Elle donne des orientations pour mettre en œuvre la transition vers une économie bas-carbone dans tous les secteurs d’activités. Elle définit des objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre à l’échelle de la France à court/moyen terme – les budgets-carbone  – et vise l’atteinte de la neutralité carbone, c’est-à-dire zéro émissions nettes, à l’horizon 2050.

Les dernières versions de la PPE et de la SNBC servent de base pour le plan national énergie climat que la France a notifié dans le cadre de la gouvernance européenne.

• Scénarios prospectifs énergie-climat-air
• Plan national intégré et énergie-climat de la France

Une fois transmis par les Etats-membres, les Plans Nationaux Intégrés Energie Climat sont rendus public. La Commission Européenne est chargée d’évaluer les PNIEC de l’ensemble des Etats-membres afin de déterminer si ceux-ci sont suffisants pour atteindre les objectifs de l’UE.