Prévention des inondations

Publié le Jeudi 8 décembre 2016
La gestion des risques d’inondation s’inscrit dans le cadre de la directive européenne 2007/60/CE, dite « directive inondation ». Celle-ci a été transposée en droit Français dans la loi LENE du 13 juillet 2010 et dans le décret N°2011-227 du 2 mars 2011, relatifs à l’évaluation et à la gestion des risques d’inondation. L’objectif de cette directive est de fournir un cadre aux États membres pour réduire les conséquences négatives des inondations sur la santé humaine, l’activité économique, l’environnement et le patrimoine culturel.
Avant d’aborder les différents outils de la gestion des risques d’inondation, une présentation est faite ci-dessous des différents types d’inondation, et d’évènements historiques marquants parmi les plus récents et dont la mémoire reste vive.

Les chiffres-clés du risque naturel inondation en France

  • 17,1 millions de résidents permanents exposés aux différentes conséquences des inondations par débordement de cours d’eau, dont 16,8 millions en métropole.
  • 1,4 million d’habitants exposés au risque de submersion marine.
  • Plus de 9 millions d’emplois exposés aux débordements de cours d’eau et plus de 850 000 emplois exposés aux submersions marines.
  • 20% des habitations exposées aux submersions marines sont de plain-pied.

Les différents types d’inondation

On distingue différents types d’inondation :

  • crue ou débordement de cours d’eau
  • ruissellement en surface
  • submersion marine
  • remontée de nappe phréatique
  • rupture d’ouvrage
  • autre : débordement de lac, rupture de poche glaciaire, réseau d’eaux pluviales, etc.

Ces différents types d’inondation peuvent être liés entre eux, par exemple le ruissellement contribue au débordement des cours d’eau, une submersion marine peut causer ou aggraver un débordement de cours d’eau, un débordement de cours d’eau peut causer une remontée de nappe phréatique (nappe alluviale), une rupture d’ouvrage peut causer ou aggraver un débordement de cours d’eau ou une submersion marine, et à l’inverse un débordement de cours d’eau d’un niveau dépassant le niveau de protection de l’ouvrage peut causer sa rupture partielle ou totale.

A l’origine de ces phénomènes, sauf cas de rupture d’ouvrage, se trouve un aléa météorologique : fortes pluies en intensité ou en durée pour le ruissellement et pour les crues, ainsi que pour les remontées de nappes, houle de forte intensité et/ou niveau marin élevé pour la submersion marine, orages, tempêtes, cyclones en Outre-mer. Les submersions marines peuvent avoir également une autre origine : un séisme sous-marin dans le cas des tsunamis.

Les inondations peuvent être très variables en extension, allant d’une commune à l’ensemble d’un grand bassin hydrographique voire de plusieurs grands bassins, et en durée : de quelques heures à plusieurs mois. Les crues peuvent être rapides dans les territoires de montagne ou méditerranéens, ou lentes dans les plaines.

Les inondations peuvent faire l’objet d’effets aggravants : l’état des sols peut aggraver le phénomène de ruissellement : sols gelés, très secs ou à l’inverse saturés en eau. Les crues peuvent être aggravées par la fonte des neiges au printemps, par une rupture d’ouvrage créant un sur-aléa à son voisinage, par des embâcles. Un effet aggravant se trouve aussi dans la vulnérabilité du bâti (fragilité de la construction vis à vis de l’inondation, absence d’étage, etc.).

Les évènements remarquables

Bien que l’inondation soit un phénomène naturel, l’installation des populations en zone inondable, l’absence de zone d’expansion des crues et l’imperméabilisation des sols ont aggravé le risque inondation, sur fond de méconnaissance du risque. Ainsi l’actualité, notamment certains évènements très graves, nous rappelle souvent la nécessité de se prémunir face au risque inondation.

Les évènements listés ci-dessous montrent quelques exemples d’évènements remarquables par type d’inondation :

Crue de l’Argens et de la Nartuby les 15 et 16 juin 2010 : de fortes précipitations s’abattent sur l’ensemble du département du Var en particulier dans sa partie centrale. Les cours d’eau entrent en crue brutalement, parfois en quelques minutes, avec des périodes de retour des débits souvent supérieures à 100 ans. L’importance des ruissellements superficiels aggrave encore la situation. Ces inondations catastrophiques sont à l’origine de 23 décès, et le coût des dégâts matériels est estimé à plus d’un milliard d’euros.

Inondations des 3 et 4 octobre 2015 dans les Alpes-maritimes : le 3 octobre au soir les communes de la zone côtière entre Mandelieu-la-Napoule et Nice ont subi un épisode orageux intense, avec des pluies dont l’intensité a dépassé 100 mm en 1 heure et 150 mm en 2 heures. L’inondation est surtout le fait du ruissellement en milieu urbain. L’évènement a causé 20 décès et les dégâts matériels sont de l’ordre de 1,2 milliard d’euros.

Inondations de février à mai 2001 sur la Somme et les bassins côtiers de la Manche : de fortes précipitations très supérieures à la normale depuis le mois d’octobre ont fait monter le niveau des nappes qui va déborder, en lien avec la crue de la Somme. L’inondation est exceptionnelle par sa durée (4 mois), toute la vallée de la Somme est inondée en aval de Péronne. Le montant global des dommages s’élève à 150 millions d’euros, 3400 maisons sont inondées et 200 entreprises, 450 exploitations agricoles sont sinistrées.

La tempête Xynthia qui s’est abattue sur la France les 27 et 28 février 2010 a causé d’importants dégâts humains et matériels,  par submersion marine aggravée par la rupture de digues. Quatre départements sont fortement touchés. Outre les 3 millions d'euros débloqués pour venir en aide aux sinistrés, le gouvernement a pris une série de mesures dont plusieurs relèvent de la compétence du ministère du développement durable.

Inondations : une action dans le temps
Crédits : MEEM

Les outils de gestion des risques d’inondation

Stratégie nationale

La première stratégie nationale de gestion des risques d’inondation (SNGRI) s’inscrit dans le renforcement de la politique nationale de gestion des risques d’inondation initié dans le cadre de la mise en œuvre de la directive inondation. Elle a fait l’objet d’un arrêté interministériel pris le 7 octobre 2014 par les ministres de l’environnement, du logement, de l’intérieur et de l’agriculture.

Cette stratégie poursuit 3 objectifs prioritaires :

  • augmenter la sécurité des populations exposées
  • stabiliser à court terme, et réduire à moyen terme, le coût des dommages liés à l’inondation
  • raccourcir fortement le délai de retour à la normale des territoires sinistrés

Mise en œuvre de la directive

Au niveau de chaque grand bassin hydrographique, la directive inondation se déroule en 3 étapes successives, selon un cycle de 6 ans à partir de 2011 début du premier cycle :

  • Evaluation préliminaire des risques (EPRI), conduisant au recensement d’évènements historiques marquants et à la production d’indicateurs caractérisant les enjeux à l’échelle du bassin, notamment sur la population et les emplois exposés. L’EPRI conduit au choix des territoires à risques importants d’inondation (TRI)
  • Cartographie des surfaces inondables et des risques d’inondation sur les TRI
  • Plans de gestion des risques d’inondation (PGRI), en déclinaison de la stratégie nationale, sur la base de l’EPRI et des cartographies effectuées sur les TRI. Ces PGRI sont détaillés au niveau local sur chaque TRI par une stratégie locale de gestion des risques d’inondation, laquelle se traduit de manière opérationnelle dans des plans d’action tels que les PAPI (programmes d’action de prévention des inondation), et des projets PSR (plan des submersions rapides), et au niveau règlementaire dans les PPR (plans de prévention des risques). Les PGRI sont aussi traduits de manière opérationnelle au niveau grand bassin par les plans grand fleuves (PGF). Les PGRI ont été arrêtés par les préfets coordonnateurs de bassin en décembre 2015, et les stratégies locales sont en cours d’élaboration pour fin 2016.

Gouvernance et outils de coopération

  • Au niveau national, la CMI (commission mixte inondation) appuie l’État dans le pilotage de la politique de gestion des risques d’inondation. Elle contribue à la coordination des politiques publiques par sa représentativité et ses liens avec le CNE (comité national de l’eau) et le COPRNM (comité d’orientation pour la prévention des risques naturels majeurs).
  • Au niveau bassin, la mise en œuvre du plan de gestion des risques d’inondation (PGRI) associe l’État et les parties prenantes au sein d’une gouvernance de bassin.
  • Au niveau territorial, un comité de pilotage de la stratégie locale pour chaque TRI rassemblera les parties prenantes à une échelle de gestion pertinente pour conjuguer l’aménagement du territoire, la gestion des milieux aquatiques et des risques d’inondation, ainsi que la protection de l’environnement et du milieu marin. La loi MAPTAM de janvier 2014 (modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles) a attribué une nouvelle compétence aux communes et EPCI à fiscalité propre : la compétence GEMAPI (gestion des milieux aquatiques et prévention des inondations), qui doit entrer en vigueur au 1er janvier 2018. Elle porte notamment sur la maîtrise d’ouvrage des systèmes de protection, renforce les liens entre prévention des inondations et aménagement du territoire, et complète les maîtrises d’ouvrage déjà présentes sur les autres axes de la gestion des risques. Pour la mise en œuvre de cette compétence, les collectivités territoriales pourront disposer d’une taxe dédiée.

Au point de vue financier le fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM) continuera à jouer son rôle dans le développement durable des territoires.

La stratégie nationale de gestion des risques d’inondation (SNGRI)

La France est particulièrement exposée aux risques naturels d’inondation :

La tempête Xynthia, dans la nuit du 27 au 28 février 2010 et les inondations du Var du printemps 2010, la succession d’intempéries et d’inondations au printemps 2013, au début et à l’été 2014, l’ont dramatiquement rappelé.

Pouvant mettre en péril du jour au lendemain l’économie de tout un territoire, ces risques d’inondation sont en constante augmentation : l’état de catastrophe naturelle a été déclaré pour 566 communes en hiver 2013-2014 contre 466 au printemps 2013. A des degrés divers, environ 19 000 communes sont ainsi soumises à ce risque qui a fait plus de 200 victimes et généré plus de 20 milliards d’euros de dommages entre 1982 et 2010. 

L’évaluation préliminaire des risques d’inondation (EPRI) réalisée par l’État en 2012, à l’échelle du territoire national, révèle que près de 1 Français sur 4 et 1 emploi sur 3 sont aujourd’hui potentiellement exposés.

Ces risques sont encore aggravés par les effets du changement climatique sur l’élévation du niveau moyen des mers et la multiplication possible des fortes tempêtes.

Sur le territoire national, les dommages annuels moyens causés par les inondations sont évalués entre 650 à 800 millions d’euros. Ce coût annuel moyen pourrait être nettement plus important en cas d’aléa d’intensité exceptionnelle.

Face à ce constat, et sous l’impulsion de la directive inondation, la France a mobilisé d’importants moyens humains, techniques et financiers pour renforcer sa politique de gestion des différents risques d’inondation qu’ils s’agisse de submersion marine, de débordement de cours d’eau (fluvial comme torrentiel), de remontée de nappe, de ruissellement urbain ou agricole.

Ainsi pour la première fois, la France s’est doté d’une stratégie qui impose une approche proactive en matière de prévention des inondations sur l’ensemble des territoires à risques : l’ambition de cette politique est de porter une attention particulière aux secteurs les plus exposés, les territoires à risque important d’inondation (TRI), mais également aux secteurs épargnés par les inondations ces dernières décennies.

Au-delà de l’implication de tous les territoires, et à travers cette stratégie, le gouvernement rappelle que chacun a un rôle à jouer face au risque inondations : citoyens, entreprises, collectivités, État doivent adapter leur comportement. Pour mieux se protéger, il est indispensable d’y participer et de mieux connaître les risques auxquels chacun est exposé.

Issue d’une consultation nationale auprès du grand public, la stratégie nationale de gestion des risques d’inondation vise à assurer la cohérence des actions menées sur le territoire. Elle a été arrêtée par les ministres de l’Environnement, de l’Intérieur, de l’Agriculture et du Logement le 7 octobre 2014.

La stratégie nationale fixe trois grands objectifs :

  • augmenter la sécurité des populations
  • réduire le coût des dommages
  • raccourcir fortement le délai de retour à la normale des territoires sinistrés.

L’élaboration collective et concertée de cette stratégie nationale de gestion des risques d’inondation, au sein de la Commission mixte inondation (CMI), a conduit à un texte partagé par l’État et les parties prenantes.

Cette stratégie répond ainsi à une attente forte de tous les partenaires, notamment des collectivités territoriales, d’un cadre partagé orientant la politique nationale de gestion des risques d’inondation.

Le plan d’actions de la stratégie nationale de gestion des risques d’inondation (SNGRI)

Le plan d’actions de la stratégie nationale de gestion des risques d'inondation (SNGRI), lancé par la ministre le 14 novembre 2014, identifie les grands chantiers prioritaires à mettre en œuvre pour répondre aux ambitions de cette politique.

Dans ce cadre, le groupe de travail « Activité agricole et espaces naturels » a produit un guide multi-partenarial, à destination des acteurs du territoire, intitulé Prise en compte de l'activité agricole et des espaces naturels dans le cadre de la gestion des risques d'inondation - Volet activité agricole. Il résulte de la volonté d'améliorer la prise en compte de l'activité agricole dans les politiques de prévention des risques d'inondation à l'aide, notamment, d'une meilleure concertation avec l'ensemble des acteurs du monde agricole en favorisant la solidarité amont-aval. Pour ce faire, il identifie les dispositifs existants ou à créer pour évaluer et mieux prendre en compte les impacts des transferts d’exposition aux inondations sur l’activité agricole.

Parallèlement, le groupe de travail "Référentiel de vulnérabilité" a permis d'aboutir à la publication d'un Référentiel national de vulnérabilité aux inondations, à destination des porteurs de stratégies locales, de programmes d'actions de prévention des inondations (PAPI), et plus généralement de tous les acteurs de la prévention des risques d'inondation. Il constitue un cadre de référence opérationnel, souple et modulable, en vue d'aider à la réalisation d'un diagnostic de vulnérabilité sur un territoire. Pour ce faire, il propose une méthode d'évaluation de la vulnérabilité, selon les trois objectifs de la SNGRI, basée sur des indicateurs permettant de quantifier les sources de vulnérabilité d'un territoire, et les modalités de construction d'un plan d'actions opérationnel. Il s'appuie notamment sur les expérimentations menées sur les territoires de Gennevilliers et Vichy.

La première évaluation préliminaire des risques d’inondation (EPRI) en 2011

L’évaluation préliminaire des risques d’inondation apporte une vision homogène des risques à l’échelle de chaque grand bassin (district hydrographique), et permet d’identifier les territoires pour lesquels l’effort public sera porté en priorité pour réduire les conséquences négatives des inondations.

Sur la base des EPRI réalisées pour les quatorze districts, une EPRI nationale est réalisée sous maîtrise d’ouvrage de l’État, pour mettre en évidence les événements d’impact national voire européen.

L’EPRI fait l’état des lieux de l’exposition des enjeux (santé humaine, activité économique, patrimoine culturel, environnement) aux risques d’inondation sur le district.
Elle renseigne sur les inondations du passé et sur le risque actuel :

  • L’impact des inondations historiques au travers de quelques évènements représentatifs
  • L’exposition actuelle des enjeux aux événements majeurs : pour ce faire, les enjeux (population, emplois, bâti...) présents dans une enveloppe approchée des évènements extrêmes sont comptabilisés et représentés sur des cartes.

Cette base technique permet un partage de l’information disponible, avec les parties prenantes, dans la perspective de l’identification des territoires à risque important d’inondation (TRI).

Compte-tenu de son contenu et de son échelle d’élaboration, l’EPRI n’a pas vocation à être un élément constitutif du porter à connaissance de l’État, mais plutôt un document préparatoire dont l’objectif premier est de permettre de fixer des priorités et des objectifs partagés par tous. Elle est publique, et donne à chacun une vision d’ensemble des conséquences négatives des inondations à l’échelle du district.

Les principaux résultats de l'EPRI nationale

Les districts hydrographiques français
Crédits : portail www.ades.eaufrance.fr

Les territoires à risque important d’inondation (TRI)

Sur la base de l’évaluation préliminaire des risques d’inondation (EPRI) nationale et des EPRI de chaque district hydrographique 122 territoires à risque d’inondation important (TRI) ont été arrêtés sur l’ensemble du territoire national.

Ces territoires à risque d’inondation important font l’objet d’un diagnostic approfondi du risque. Une cartographie des risques est ainsi réalisée sur chaque TRI et arrêté par le préfet coordonnateur de bassin. Cette cartographie constitue une étape majeure dans la connaissance des spécificités du territoire, des aléas auxquels il peut être soumis et dans la localisation des enjeux en rapport avec ces événements. Le but est de mieux connaître la vulnérabilité du territoire pour savoir quels sont les outils de gestion à privilégier. Cette cartographie donne un premier accès à l’analyse des vulnérabilités et du fonctionnement socio-économique de la zone : exposition des établissements sensibles (hôpitaux, écoles, entreprises Seveso), emplacements stratégiques des réseaux routiers, sensibilité des réseaux d’énergie, d’eau potable ou d’assainissement...

Une fois le territoire à risque d’inondation important identifié et analysé au regard des risques d’inondation, l’étape suivante consiste à mettre en place une gestion ciblée des risques auxquels il est soumis pour anticiper et réduire l’impact des crises. Abritant une grande densité de population urbaine, les TRI font en effet l’objet d’une attention particulière des pouvoirs publics pour y réduire le coût des dommages consécutifs aux inondations. Ainsi, aux côtés de l’État, les collectivités locales assureront une gestion de ces risques, sur un périmètre géographique pertinent, par une stratégie locale pour répondre aux ambitions de la stratégie nationale de gestion des risques d’inondation (SNGRI).

Les plans de gestion des risques d’inondation (PGRI)

Le plan de gestion des risques d’inondation (PGRI) est au cœur de la mise en œuvre de la directive inondation. Cet outil stratégique définit à l’échelle de chaque grand bassin (district hydrographique) les priorités en matière de gestion des risques d’inondation.

La France métropolitaine est divisée en grandes zones géographiques appelées district hydrographique ou grand bassin, chaque département d’outre-mer (DOM) constitue à lui seul un district. Dans le cadre de la directive inondations et en déclinaison de la stratégie nationale de gestion des risques d’inondation (SNGRI) un plan de gestion des risques d’inondation (PGRI) a été élaboré sur chaque district sous l’autorité du préfet coordinateur de bassin en lien avec les parties prenantes.

Le PGRI définit les objectifs de la politique de gestion des inondations à l’échelle du bassin et fixe les dispositions permettant d’atteindre ces objectifs. Certains PGRI définissent également des objectifs et des dispositions spécifiques pour chaque territoire à risque important d’inondation (TRI) du district.

Ce plan traite de l’ensemble des aspects de la gestion des inondations :

  • la prévention des inondations au regard de la gestion équilibrée et durable de la ressource en eau ;
  • la surveillance, la prévision et l’information sur les phénomènes d’inondation ;
  • la réduction de la vulnérabilité des territoires face aux risques d’inondation, notamment des mesures pour le développement d’un mode durable d’occupation du sol et la maîtrise de l’urbanisation ;
  • l’information préventive, l’éducation, la résilience et la conscience du risque.

Il vise ainsi à intégrer la prise en compte et la gestion du risque d’inondation dans toutes les politiques du territoire.

Troisième et avant-dernière étape dans la mise en oeuvre de chaque cycle de la directive inondation, les 13 PGRI français ont été approuvés et publiés au Journal officiel n°0296 du 22 décembre 2015.

L’approbation et la publication de ces plans de gestion fait suite à la consultation nationale sur l’eau, les inondations et le milieu marin qui s’est déroulée du 19 décembre 2014 au 18 juin 2015. En effet la consultation des projets de PGRI avait été lancée conjointement avec la consultation sur les schémas directeurs d’aménagement et de gestion des eaux (SDAGE), leur programme de mesures (PDM) et les programmes de mesures des plans d’action pour le milieu marin (PAMM).

Les plans de gestion des risques d’inondation entrés en vigueur au lendemain de leur publication seront mis à jour tous les six ans dans un cycle d’amélioration continue voulu par la directive inondations.

Ces plans de gestion sont ensuite déclinés, sur chaque TRI, par une stratégie locale qui définit plus précisément les objectifs et dispositions que se fixent les parties prenantes en matière de gestion des inondations pour assurer le développement durable de leur territoire.

Les stratégies locales

La réduction des conséquences dommageables des inondations sur les territoires à risque important d’inondation (TRI) est l’objet premier de la mise en œuvre de la directive inondation.

Ainsi pour chaque TRI une stratégie locale doit être élaborée. Elle doit fixer les objectifs de réduction des conséquences dommageables sur le TRI, en déclinaison du cadre fixé par le plan de gestion des risques d’inondation (PGRI) du district et de la stratégie nationale de gestion des risques d’inondation (SNGRI).

L’objectif des stratégies locales est de mettre l’accent sur la dimension stratégique bien avant la programmation d’actions :

  • motiver les objectifs de gestion sur le diagnostic de vulnérabilité du TRI concerné et non sur la réduction de l’aléa (les aménagements de cours d’eau, endiguements... sont souvent nécessaires mais insuffisants),
  • en adéquation avec la stratégie nationale, cibler les champs d’amélioration encore peu ou pas investis et les plus porteurs de progrès,
  • prioriser la stratégie locale sur ces champs d’amélioration pour concentrer les efforts sur ces choix.

Comme le schéma d’aménagement et de gestion de l’eau (SAGE), la stratégie a vocation à être portée par une collectivité ou un groupement, jouant un rôle d’animation et de mobilisation des collectivités et autres parties prenantes concernées. Un ou plusieurs programmes d’actions précisant le montage financier, le calendrier et le maître d’ouvrage de chaque action pourra venir dans un second temps mettre en œuvre la stratégie locale.

Les programmes d’actions de prévention contre les inondations (PAPI)

Les programmes d’actions de prévention contre les inondations (PAPI) ont été lancés en 2002. Un cahier des charges a été publié en 2011 dans le but notamment de préparer la mise en œuvre de la directive inondation.

Les PAPI ont pour objet de promouvoir une gestion intégrée des risques d’inondation en vue de réduire leurs conséquences dommageables sur la santé humaine, les biens, les activités économiques et l’environnement. Les PAPI sont portés par les collectivités territoriales ou leurs groupements. Outil de contractualisation entre l’État et les collectivités, le dispositif PAPI permet la mise en œuvre d’une politique globale, pensée à l’échelle du bassin de risque.

L’intégration de la démarche PAPI avec les autres politiques, en particulier de préservation de l’environnement et d’aménagement du territoire, constitue un axe privilégié d’intervention qui a été trop souvent négligé dans le passé.

Les projets candidats à la labellisation PAPI sont examinés par un comité partenarial au niveau national (la commission mixte inondation – CMi) ou au niveau des bassins hydrographiques, regroupant entre autres des représentants de l’État et des collectivités locales. Ce processus s’inscrit dans un cadre d’appel à projet permanent.

Un nouveau cahier des charges, dénommé « PAPI 3 », a été approuvé par la ministre à l’occasion de la publication du rapport d'expertise sur les raisons de la gravité des inondations en mai-juin 2016. Il s’appliquera aux dossiers de PAPI reçus pour instruction en préfecture à partir du 1er janvier 2018.

Le retour d’expérience des PAPI conçus et mis en œuvre depuis dix ans conduit aux principales évolutions suivantes entre « PAPI 2 » et « PAPI 3 » :

  • documenter et concerter davantage en amont, notamment sur la pertinence et l’impact environnemental du programme, afin de gagner du temps en aval, dans la phase de réalisation du projet ;
  • donner davantage de place aux actions visant à réduire la vulnérabilité des territoires (axes 1 à 5) comme compléments et/ou alternatives aux travaux de digues ou ouvrages hydrauliques (axes 6 et 7) ;
  • afficher plus explicitement la proportionnalité des exigences aux enjeux, en contrepartie d’une démarche plus complète, avec notamment la structuration en deux étapes – PAPI d’intention et PAPI complet – et la mobilisation des études existantes.

Le Plan Submersions Rapides (PSR)

Le Plan Submersions Rapides (PSR), plan national et interministériel validé le 17 février 2011, à la suite des inondations par la tempête Xynthia le 28 février 2010, puis du fait des crues soudaines dans le secteur de Draguignan, dans le Var, le 15 juin 2010, couvre les risques d’inondation par submersions marines, crues soudaines ou ruissellements localisés et ruptures de digues.

Ce plan sur les submersions rapides est un dispositif d’urgence qui a pour vocation d’augmenter la sécurité des populations dans les zones de danger citées. Son objectif est d’inciter les différents territoires à élaborer et appliquer des projets de prévention pour garantir en priorité la sécurité des personnes vis-à-vis de ces aléas, par une démarche pragmatique, intégrant aussi des projets ponctuels mais sur des zones cohérentes, des bassins de risque.
Le PSR s’articule en quatre axes : maîtrise de l’urbanisation et adaptation du bâti existant ; amélioration de la connaissance des aléas et des systèmes de surveillance ou de prévision, de vigilance et d’alerte ; fiabilité des ouvrages et des systèmes de protection ; amélioration de la résilience des populations. Il s’appuie sur 71 actions thématiques et 9 actions structurantes, dont plusieurs sont déjà réalisées, telle que la mise en place par Météo-France du volet « Vigilance Vague Submersion » de la vigilance météorologique et du service d’avertissement sur les pluies intenses (APIC) à l’échelle des communes, le référentiel technique de la construction en zone inondable, l’intégration des axes d’évacuation dans les plans communaux de sauvegarde.
Le PSR est doté par l’État, sur 6 ans, d’une enveloppe de subvention de 500 M€ provenant essentiellement du fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM), auxquels s’ajoutent les financements des collectivités territoriales. Il doit notamment permettre de conforter 1 200 km de digues. Ces financements s’articulent avec ceux des programmes d’actions de prévention des inondations (PAPI), programmes globaux mobilisant à l’échelle d’un bassin de risque l’ensemble des outils de prévention des risques d’inondation, que l’Etat s’est engagé à aider à hauteur de 350 M€ sur la même période.

Adopté en 2011, le PSR a anticipé sur la mise en œuvre de la directive inondation qui comprend différentes étapes : évaluation préliminaire du risque inondation (2011), désignation des territoires à risques importants (2012) avec leurs cartographies en (2013-2014), élaboration des plans de gestion des risques inondation (fin 2015) et des stratégies locales sur les TRI (fin 2016), l’ensemble étant couvert par la stratégie nationale de gestion des risques d'inondation présentée à la presse à l’été 2014. Les différentes mesures et actions du PSR sont intégrées, au fur et à mesure de leur rédaction, dans ces nouveaux documents de gestion et de prévention du risque inondation selon les différentes échelles, avec le cadrage général apporté par la stratégie nationale.

La labellisation des projets "PAPI" et des opérations de restauration des endiguements "PSR"

Les projets candidats à la labellisation "PAPI" ou "PSR" d’un montant total supérieur à 3M€ sont examinés par un comité partenarial au niveau national, appelé "commission mixte inondation".

Cette commission, réunie pour la première fois le 12 juillet 2011, est chargée d’assurer le pilotage de la mise en œuvre de la politique de gestion des inondations. Elle regroupe des représentants des collectivités territoriales, de la société civile et de l’Etat.

La commission mixte inondation a notamment pour mission d’examiner les dossiers candidats à la labellisation « PAPI » ou « PSR », au regard des cahiers des charges respectifs et des objectifs de la stratégie nationale de gestion des risques d’inondation. Après avoir entendu le rapporteur de l’Etat et, le cas échéant, le maître d’ouvrage, la commission rend un avis circonstancié concernant l’attribution ou non du label.

Début 2017, 133 programmes d'action de prévention des inondations (PAPI) et projets « plans de submersion rapide » (hors PAPI) sont labellisés, par la CMI ou par une instance locale à travers un dispositif de sélection rénové. Ils représentent un montant total d’opérations de 1 680 M€ (HT) dont 658 M€ (HT) d’aide de l’Etat, pour l’essentiel issue du fonds de prévention des risques naturels majeurs. De nombreuses collectivités littorales se sont engagées dans la démarche PAPI/PSR. Ainsi parmi ces projets, 41 concernent la prévention des submersions marines (29 PAPI et 12 PSR hors PAPI), qui représentent 486 € (HT) d’investissements et 264 km d’ouvrages de protection.

Projets PAPI et PSR labellisés par la Commission Mixte inondations (CMI), décembre 2016
Crédits : MEEM/Algoe Consultants

La commission mixte inondation (CMI)

La commission mixte inondation (CMI) émane du conseil d’orientation pour la prévention des risques naturels majeurs (COPRNM) et du comité national de l’eau (CNE) (circulaire du 5 juillet 2011). Elle est un lieu de dialogue et d’échange entre les différents acteurs concernés par la prévention des inondations et les liens avec la gestion de l’eau, l’urbanisme et l’aménagement du territoire). Elle émet un avis consultatif sur :

  • la définition des grandes orientations de la politique de gestion des inondations en France, en cohérence avec la mise en œuvre de la directive inondation
  • la mise en œuvre des différentes composantes de cette politique dans une démarche concertée
  • l’évaluation et le suivi de cette politique, en particulier de la stratégie nationale de gestion des risques d’inondation (SNGRI)
  • la labellisation des programmes d’action de prévention des inondations (PAPI) et des projets Plan Submersions Rapides de confortement de digues au-dessus du seuil de 3 M€.

La commission mixte inondation est composée de cinq collèges, de 10 de membres chacun :

  • représentants du conseil d’orientation pour la prévention des risques naturels majeurs (COPRNM)
  • représentants du comité national de l’eau (CNE)
  • représentants de l’État
  • représentants des collectivités territoriales
  • représentants de la société civile et des experts de la prévention

Les travaux de la CMI sont animés par ses deux co-présidents, issus respectivement du COPRNM et du CNE. La CMI se réunit en moyenne 5 fois par an.

Dans chaque bassin hydrographique, une gouvernance adaptée a été mise en place pour être le relais de la commission mixte inondation. Ces instances locales sont notamment chargées de la labellisation des projets de PAPI d’un montant inférieur à 3 M€ et d’émettre un avis sur les projets de PAPI présentés en CMI.

Depuis sa création en 2011, la CMI a ainsi labellisé au 1er juillet 2016, 88 projets (34 PAPI d’intentions, 46 PAPI complets et 8 PSR) pour un montant total de 1,26 milliard d’euros.